Gestion intégrée des ressources naturelles
Pour comprendre la gestion actuelle des terres, des eaux et des ressources naturelles aux Territoires du Nord-Ouest (TNO), il faut la concevoir comme système intégré.
La gestion intégrée est une façon de décrire le réseau de lois, d’ententes et de règles qui régissent la gestion des terres, des eaux et des ressources naturelles aux TNO.
Elle englobe les droits ancestraux et issus de traités; la loi fédérale; les offices des terres et des eaux et les comités d’examen des répercussions environnementales; les accords sur les revendications territoriales; les plans d’aménagement du territoire, les accords sur l’autonomie gouvernementale et les autres types d’ententes; et les lois territoriales d’aujourd’hui.
Les lois, les accords et les règles en vigueur étant nombreux, il fallait que la Loi sur les ressources minérales évite les chevauchements.
Le projet de loi comme complément
Pour comprendre le projet de loi, et le contexte de son dépôt, il importe d’avoir une vision d’ensemble du cadre réglementaire des TNO. En effet, les Territoires du Nord-Ouest font les choses un peu différemment qu’ailleurs au Canada – et qu’ailleurs dans le monde.
Un territoire, deux systèmes
Les TNO appliquent deux régimes réglementaires. Le premier date de la Convention définitive des Inuvialuit, c’est-à-dire l’accord sur les revendications territoriales signé entre les peuples inuvialuit et le gouvernement du Canada en 1984. Le second a vu le jour dans le cadre des ententes sur les revendications territoriales des Gwich’in, du Sahtú et des Tłįchǫ, et il est cité dans la législation fédérale par l’intermédiaire de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie.
De façon générale, ces accords habilitent les organisations responsables de ces régions désignées à gérer les terres et les ressources naturelles en fonction de leur intérêt supérieur. La Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie prescrit aussi l’application de pratiques responsables dans les régions des TNO où de telles ententes n’existent pas encore.
À la différence de ceux des provinces, les régimes réglementaires des TNO sont le produit direct d’accords sur les revendications territoriales exhaustifs, et sont fondés sur les principes d’intégration, de coordination et de cogestion. Les droits autochtones font partie intégrante du système.
Voici, ci-dessous, un résumé des mesures importantes déjà mises en place en vertu de ces régimes réglementaires, ou en vertu d’autres lois, règlements et accords régissant la gestion des terres et des ressources naturelles aux Territoires du Nord-Ouest.
Le projet de loi intitulé Loi sur les ressources minérales ne vise aucunement à modifier ces régimes. Son intention est de les compléter.
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Droits ancestraux et issus de traités
Le projet de loi est axé sur le respect et la reconnaissance des droits ancestraux et issus de traités des groupes autochtones des TNO.
La constitution canadienne exige que la législation respecte ces droits.
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Offices régionaux des terres et des eaux et comités d’examen des répercussions environnementales
Ces offices et comités ayant compétence aux TNO ont été établis sous le régime de la Convention définitive des Inuvialuit, des ententes sur les revendications territoriales des Gwich’in, du Sahtú et des Tłįchǫ et de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie du gouvernement fédéral.
Ils ont pour fonction principale de régir l’utilisation des terres et des eaux et, s’il y a lieu, de mener des évaluations environnementales et d’évaluer les projets complexes ou de grande envergure.
Actuellement, il s’agit des entités suivantes :
- Office inuvialuit des eaux;
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Commission inuvialuit d’administration des terres;
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Bureau inuvialuit d’examen des répercussions environnementales;
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Office des terres et des eaux des Gwich’in;
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Office des terres et des eaux du Sahtu;
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Office des terres et des eaux du Wek’eezhii;
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Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie;
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Bureau d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie.
Ces entités encadrent la gestion des terres et des eaux dans les régions désignées par les accords, et aussi dans les régions ténoises où les Premières Nations du Dehcho, les Premières Nations de l’Akaitcho, la Première Nation Acho Dene Koe et la Nation des Métis mènent encore des négociations pour leurs droits et intérêts.
Concrètement, elles régissent déjà beaucoup d’aspects sociaux et environnementaux des projets d’exploration minérale et d’exploitation minière, comme :
- les garanties financières pour le nettoyage;
- l’utilisation des terres;
- la planification des nettoyages;
- la planification des projets;
- la réduction des répercussions environnementales des projets industriels et d’infrastructure;
- les répercussions que des projets risquent d’avoir sur la faune;
- l’utilisation de l’eau;
- les exigences de consultation des groupes autochtones.
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Accords sur les revendications territoriales, plans d’aménagement du territoire, ententes sur l’autonomie gouvernementale et autres accords
Les accords sur les revendications territoriales des Autochtones et les autres accords sur la gestion des ressources naturelles sont importants pour l’administration des terres aux Territoires du Nord-Ouest. À l’heure actuelle, plusieurs ententes sont en vigueur, et d’autres sont en cours de négociation.
Une fois les accords conclus, les bases d’un plan d’utilisation des terres dans les zones où les revendications ont été réglées sont établies – cela s’appelle un plan d’aménagement du territoire. Ces plans prévoient comment les terres et les ressources naturelles seront utilisées, conservées ou exploitées de manière à servir l’intérêt supérieur des groupes qui ont réglé les revendications concernées.
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La loi actuelle
D’autres ministères du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) et des ministères fédéraux appliquent des lois qui régissent divers aspects de la gestion des terres et des ressources naturelles. En voici quelques exemples :
Lois et administration fédérales
Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie
Cette loi et sa réglementation régissent la grande majorité des aspects environnementaux de l’exploitation des ressources dans la vallée du Mackenzie. Pour en savoir plus sur l’encadrement légal des activités minières aux TNO, consultez le www.nwtboardforum.com/process/overview/.
Loi canadienne sur l’évaluation environnementale
Cette loi définit les cas où un projet doit faire l’objet d’une évaluation environnementale par les autorités fédérales. Ce cas s’est très rarement présenté aux TNO, car la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie s’applique, sinon à la totalité, du moins à la plus grande partie des TNO.
Lois habilitant le ministère de l’Administration des terres du GTNO
Remise en état :
Habilité par la loi fédérale, le ministère de l’Administration des terres détient la majeure partie des garanties financières affectées aux travaux de remise en état.
Les garanties financières sont des fonds que l’entreprise doit déposer à l’avance, pour couvrir le coût des opérations de nettoyage qui s’imposeraient si elle fermait ses portes.
Si un propriétaire ou un exploitant abandonne un site ou fait faillite, la responsabilité du nettoyage pourrait échoir au gouvernement qui administre les terres où se trouve le site. Ce dernier peut alors puiser dans les garanties financières pour couvrir ces dépenses, s’assurant que le propriétaire ou l’exploitant assume quand même le coût de tout dommage survenu dans un site.
Le montant des garanties financières à déposer est établi par les offices des terres et des eaux des TNO.
Plans d’aménagement du territoire :
Le ministère de l’Administration des terres facilite la planification qui éclaire les décisions concernant les activités menées sur les terres publiques ténoises. Cette planification sert à confirmer si l’aménagement est bien fondé, ainsi qu’où, quand et comment il devrait se faire.
Droits de surface :
Ce sont les droits des propriétaires fonciers. Le GTNO reste détenteur des droits de surface sur les terres publiques par l’intermédiaire du ministère de l’Administration des terres, même si des travaux d’exploration minière se déroulent sous terre.
Par exemple, avant la construction d’une mine, il faut que l’Office des droits de surface octroie ces droits en vertu d’un bail de surface, en plus des autres licences et permis, faute de quoi la mine ne pourra être ni construite ni exploitée.
Dans le cas d’un différend entre des personnes, des entreprises ou des organisations sur la question des droits de surface, cet office indépendant est habilité à régler ce différend.
Lois habilitant le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles du GTNO
Remise en état :
En vertu de la Loi sur les eaux, le Ministère est responsable de détenir les garanties financières des sociétés dont les projets pourraient avoir des répercussions sur des eaux aux Territoires du Nord-Ouest.
Conservation :
En vertu de la Loi sur la protection de l’environnement, de la Loi sur la faune, de la Loi sur les eaux et d’autres instruments législatifs, une grande partie de la protection des terres, des eaux et des espèces sauvages – y compris les règles sur les activités industrielles – est régie par ce ministère. En outre, les conseils de ressources renouvelables, le Conseil consultatif de la gestion de la faune et le Conseil inuvialuit de gestion du gibier jouent un rôle important dans la gestion de la faune.
Surveillance des effets cumulatifs :
La loi fédérale lui ayant délégué ces responsabilités, le Ministère encadre la gestion, l’exploitation et la conservation des ressources naturelles dans une optique holistique, et surveille les répercussions sur le territoire.
Ententes de surveillance de l’environnement
Exemples :
Les exploitants des mines de diamants Diavik et Ekati ont négocié des ententes environnementales avec les gouvernements territorial, fédéral et autochtones, qui ont établi des conseils publics chargés de surveiller les répercussions environnementales des projets.
De Beers a négocié un accord unique en son genre avec les gouvernements autochtones pour la mine Gahcho Kué et la création de Ni Hadi Xa, une agence indépendante de surveillance.
Comment ça s'intègre
Le projet de loi intitulé Loi sur les ressources minérales ne prévoit ni la modification ni le remplacement de ces règlements ou accords en vigueur.
En fait, il est spécialement pensé pour leur donner de la latitude et respecter leur rôle dans le système unique de gestion des terres, des eaux et des ressources naturelles des Territoires du Nord-Ouest.
C’est pourquoi la Loi sur les ressources minérales est axée sur des choses comme l’octroi d’avantages pour les Ténois par les sociétés minières, l’incitation à la participation du public et l’administration efficace de l’exploration minière, plutôt que sur des aspects comme la protection environnementale, le nettoyage des sites miniers et la gestion de la faune, dont la gestion est déjà assurée autrement.