Partage des responsabilités pour la gestion des terres et des ressources naturelles

Gestion intégrée des terres et des ressources naturelles

La gestion intégrée est une façon de décrire le réseau de lois, d’ententes et de règles qui régissent la gestion des terres, des eaux et des ressources naturelles aux TNO.

Elle englobe les droits ancestraux et issus de traités; la loi fédérale; les offices des terres et des eaux et les comités d’examen des répercussions environnementales; les accords sur les revendications territoriales; les plans d’aménagement du territoire, les accords sur l’autonomie gouvernementale et les autres types d’ententes; et les lois territoriales d’aujourd’hui.

En ce qui concerne les produits pétroliers et gaziers, cela veut dire qu’il reste encore bien des domaines qui relèvent de l’administration fédérale.

Contexte des lois ténoises sur le pétrole et le gaz

Qui est responsable de quoi?

Comme dans les autres provinces et territoires canadiens, aux TNO, le gouvernement fédéral collabore avec les gouvernements autochtones et l’administration territoriale en place (le GTNO) à la gouvernance des terres et des ressources naturelles.

Dans le cadre de cette collaboration, une partie des activités, des terres, des eaux et des ressources naturelles est régie par le GTNO, tandis qu’une autre est régie par le gouvernement du Canada et les gouvernements autochtones. Le GTNO peut seulement légiférer sur les activités qui se déroulent sur les terres des TNO et les ressources naturelles dont il est responsable.

Le gouvernement fédéral a compétence sur toutes les ressources naturelles extracôtières, y compris celles de la mer de Beaufort. Depuis le transfert des responsabilités en 2014, le GTNO a quant à lui un rôle à jouer dans la réglementation des ressources naturelles terrestres, c’est-à-dire qui ne sont pas dans l’océan. Il y a quelques exceptions. Par exemple, le champ pétrolifère de Norman Wells est régi par le gouvernement fédéral.

De plus, divers accords de revendications territoriales et autres accords avec les gouvernements autochtones confèrent à ces derniers le droit de propriété sur les ressources naturelles.

Lois sur le pétrole et le gaz

La Loi sur les hydrocarbures et la Loi sur les opérations pétrolières régissent toutes les deux la prospection, la production et la gestion des hydrocarbures sur les terres des TNO.

Ces lois octroient certaines responsabilités au GTNO – en général le ministre de l’Industrie, du Tourisme et de l’Investissement – et d’autres aux organismes de réglementation.

Il y a deux organismes de réglementation aux termes de la Loi sur les hydrocarbures et de la Loi sur les opérations pétrolières.

Le ministre de la Justice (pour le GTNO) représente l’organisme responsable des ressources terrestres des TNO, à l’exception de la région désignée des Inuvialuits et des terres fédérales, comme la réserve prouvée de pétrole et de gaz naturel de Norman Wells.

Le Bureau de l’organisme de réglementation des opérations pétrolières et gazières (BOROPG) lui offre des analyses et des conseils d’expert ainsi qu’un soutien opérationnel. Il s’occupe notamment de l’examen des demandes, de la réglementation des travaux de forage et des projets sismiques, de l’intervention en cas d’urgence et des enquêtes à la suite d’incidents.

L’Office national de l’énergie (ONE) est l’organisme responsable des activités pétrolières menées sur la partie terrestre de la région désignée des Inuvialuits, ainsi que des terres extracôtières territoriales et fédérales, comme la réserve prouvée de pétrole et de gaz naturel de Norman Wells, en vertu de la Loi fédérale sur les hydrocarbures et de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada.

Le BOROPG a publié un document intitulé Réglementation des opérations pétrolières aux Territoires du Nord-Ouest (Regulation of Oil and Gas Activity in the Northwest Territories) qui montre les secteurs régis par chaque organisme.

Loi sur les hydrocarbures

La Loi sur les hydrocarbures définit les actions du GTNO à titre de gestionnaire des ressources pétrolières et gazières présentes sous la surface des TNO, afin de faire bénéficier l’ensemble de la population ténoise de ces ressources. Elle a pour objectif principal d’établir les règles d’obtention des titres d’exploration et de production pétrolières et gazières sur les terres où le GTNO possède les ressources concernées. Un titre s’applique à un terrain particulier, et chaque titre confère différents droits à une société.

Loi sur les opérations pétrolières

La Loi sur les opérations pétrolières réglemente les activités d’exploitation et de production de pétrole et de gaz des sociétés. Elle a pour but de promouvoir la sécurité, la protection de l’environnement, la conservation des ressources pétrolières et gazières, la conclusion d’accords conjoints de production et la rentabilité des infrastructures.

Le rôle principal du ministre de l’Industrie, du Tourisme et de l’Investissement à l’égard de cette loi est d’approuver les plans de retombées économiques pour les Ténois. À noter que ces plans diffèrent des ententes sur les avantages signées par les entreprises et les gouvernements et organisations autochtones.

L’organisme de réglementation approuve les plans qui encadrent le forage de puits de pétrole et la construction d’installations de production de façon sûre et durable; il s’assure que les opérations se déroulent conformément aux plans déposés; et il supervise le processus de mise hors service et d’abandon des puits de pétrole et de gaz.

Cadre réglementaire

Pour comprendre les changements proposés aux lois ténoises sur le pétrole, et le contexte de leur dépôt, il faut avoir une vision d’ensemble du cadre réglementaire des TNO.

En effet, les TNO font les choses un peu différemment qu’ailleurs au Canada – et qu’ailleurs dans le monde.

Un territoire, deux systèmes

Les TNO appliquent deux régimes réglementaires. Le premier date de la Convention définitive des Inuvialuits, c’est-à-dire l’accord sur les revendications territoriales signé entre les peuples inuvialuits et le gouvernement du Canada en 1984.

Le second a vu le jour dans le cadre des ententes sur les revendications territoriales des Gwich’in, du Sahtú et des Tłı̨chǫ, et il est cité dans la législation fédérale par l’intermédiaire de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie.

De façon générale, ces accords habilitent les organisations responsables de ces régions désignées à gérer les terres et les ressources naturelles en fonction de leur intérêt supérieur. La Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie prescrit aussi l’application de pratiques responsables dans les régions des TNO où de telles ententes n’existent pas encore.

À la différence de ceux des provinces, les régimes réglementaires des TNO sont le produit direct d’accords sur les revendications territoriales exhaustifs, et sont fondés sur les principes d’intégration, de coordination et de cogestion. Les droits autochtones font partie intégrante du système.

Voici, ci-dessous, un résumé des mesures importantes déjà mises en place en vertu de ces régimes réglementaires, ou en vertu d’autres lois, règlements et accords régissant la gestion des terres et des ressources naturelles aux Territoires du Nord-Ouest.

Droits ancestraux et issus de traités

Les changements proposés à la Loi sur les hydrocarbures et à la Loi sur les opérations pétrolières sont axés sur le respect et la reconnaissance des droits ancestraux et issus de traités des groupes autochtones des TNO.

La constitution canadienne exige que la législation respecte ces droits.

Offices régionaux des terres et des eaux et comités d’examen des répercussions environnementales

Ces offices et comités ayant compétence aux TNO ont été établis sous le régime de la Convention définitive des Inuvialuits, des ententes sur les revendications territoriales des Gwich’in, du Sahtú et des Tłı̨chǫ et de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie du gouvernement fédéral, entre autres lois.

Ils ont pour fonction principale de régir l’utilisation des terres et des eaux et, s’il y a lieu, de mener des évaluations environnementales et d’évaluer les projets complexes ou de grande envergure.

Actuellement, il s’agit des entités suivantes :

  • Office inuvialuit des eaux;
  • Commission inuvialuite d’administration des terres;
  • Bureau inuvialuit d’examen des répercussions environnementales;
  • Office des terres et des eaux des Gwich’in;
  • Office des terres et des eaux du Sahtu;
  • Office des terres et des eaux du Wek’eezhii;
  • Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie;
  • Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie.

Ces entités encadrent la gestion des terres et des eaux dans les régions désignées par les accords, et les offices de la région de la vallée du Mackenzie, la gestion des régions ténoises où les Premières Nations du Dehcho, les Premières Nations de l’Akaitcho, la Première Nation Acho Dene Koe et la Nation des Métis des TNO mènent encore des négociations pour leurs droits et intérêts.

Concrètement, ils régissent déjà beaucoup d’aspects sociaux et environnementaux des projets pétroliers, comme :

  • les garanties financières pour le nettoyage;
  • l’utilisation du territoire;
  • la planification des nettoyages;
  • la planification des projets;
  • la réduction des répercussions environnementales des projets industriels et d’infrastructure;
  • les répercussions que des projets risquent d’avoir sur les espèces sauvages;
  • l’utilisation de l’eau;
  • les exigences de consultation des groupes autochtones.

Accords sur les revendications territoriales, plans d’aménagement du territoire, ententes sur l’autonomie gouvernementale et autres accords

Les accords sur les revendications territoriales des Autochtones et les autres accords sur la gestion des ressources naturelles sont importants pour l’administration des terres aux Territoires du Nord-Ouest. À l’heure actuelle, plusieurs ententes sont en vigueur, et d’autres sont en cours de négociation.

Une fois les accords conclus, les bases d’un plan d’utilisation des terres dans les zones où les revendications ont été réglées sont établies – cela s’appelle un plan d’aménagement du territoire.

Ces plans prévoient comment les terres et les ressources naturelles seront utilisées, conservées ou exploitées de manière à servir l’intérêt supérieur des groupes qui ont réglé les revendications concernées.

La loi actuelle

D’autres ministères du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) et des ministères fédéraux appliquent des lois qui régissent divers aspects de la gestion des terres et des ressources naturelles. En voici quelques exemples :

LOIS ET ADMINISTRATION FÉDÉRALES

Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie

Cette loi et ses règlements d’application régissent la grande majorité des aspects environnementaux de l’exploitation des ressources dans la vallée Mackenzie. Pour en savoir plus sur la façon dont la Loi encadre l’exploitation des ressources naturelles aux TNO, cliquer ici.

Loi canadienne sur l’évaluation environnementale

Cette loi définit les cas où un projet doit faire l’objet d’une évaluation environnementale par les autorités fédérales. Ce cas s’est rarement présenté aux TNO, car la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie s’applique, sinon à la totalité, du moins à la plus grande partie du territoire.

Lois fédérales sur le pétrole

Toutes les terres et les eaux des TNO qui demeurent sous l’égide du gouvernement fédéral – y compris les secteurs extracôtiers de la réserve prouvée de pétrole et de gaz naturel de Norman Wells restent sous le régime des lois et de l’administration fédérales.

Sont compris :

Ces lois relèvent de l’autorité et du pouvoir décisionnel de l’Office national de l’énergie.

Le GTNO, le gouvernement du Canada et la Société régionale inuvialuite ont mis sur pied, dans le cadre de l’Entente sur le transfert des responsabilités, un mécanisme de gestion coopérative pour les ressources qui relèvent de plus d’une autorité.

LOIS HABILITANT LE MINISTÈRE DE L’ADMINISTRATION DES TERRES DU GTNO

Réhabilitation

Habilité par la loi fédérale, le ministère de l’Administration des terres détient la majeure partie des garanties financières affectées aux travaux de restauration et d’assainissement.

Les garanties financières sont des fonds que l’entreprise doit déposer à l’avance, pour couvrir le coût des opérations de nettoyage qui s’imposeraient si elle fermait ses portes. Si un propriétaire ou un exploitant abandonne un site ou fait faillite, la responsabilité du nettoyage pourrait échoir au gouvernement qui administre les terres où se trouve le site.

Ce dernier peut alors puiser dans les garanties pour couvrir ces dépenses, s’assurant que le propriétaire ou l’exploitant assume quand même le coût de tout dommage survenu dans un site.

Le montant des garanties financières à déposer est établi par les offices des terres et des eaux des TNO.

Plans d’aménagement du territoire

Le ministère de l’Administration des terres s’occupe de l’aménagement du territoire pour guider le processus qui consiste à donner le feu vert ou non aux activités d’exploitation des terres aux Territoires du Nord-Ouest. Cette planification sert à confirmer où, quand et comment l’aménagement devrait se faire.

Droits de surface

Il s’agit des droits détenus par les propriétaires fonciers. Le GTNO reste détenteur des droits de surface sur les terres publiques par l’intermédiaire du ministère de l’Administration des terres, même si des travaux d’exploration pétrolière se déroulent sous terre.

Par exemple, avant la construction d’une mine, il faut que l’Office des droits de surface octroie ces droits en vertu d’un bail de surface, en plus des autres licences et permis applicables, faute de quoi la mine ne pourra être ni construite ni exploitée.

Dans le cas d’un différend entre des personnes, des entreprises ou des organisations sur la question des droits de surface, un office des droits de surface indépendant est habilité à régler ce différend.

LOIS HABILITANT LE MINISTÈRE DE L’ENVIRONNEMENT ET LES RESSOURCES NATURELLES (MERN) DU GTNO

Restauration

En vertu de la Loi sur les eaux, le MERN est responsable de détenir les garanties financières des entreprises dont les projets pourraient avoir des répercussions sur les eaux aux TNO.

Conservation

En vertu de la Loi sur la protection de l’environnement, de la Loi sur la faune, de la Loi sur les eaux et d’autres instruments législatifs, une grande partie de la protection des terres, des eaux et des espèces sauvages – y compris les règles sur les activités industrielles – est régie par ce ministère. En outre, les conseils des ressources renouvelables, le Conseil consultatif de la gestion de la faune et le Conseil inuvialuit de gestion du gibier jouent un rôle important dans la gestion de la faune.

Surveillance des effets cumulatifs

La loi fédérale lui ayant délégué ces responsabilités, le Ministère encadre la gestion, l’exploitation et la conservation des ressources naturelles dans une optique holistique, et surveille les répercussions de l’activité humaine sur le territoire.

Ententes de surveillance de l’environnement

Les ententes de surveillance de l’environnement se négocient normalement entre les entreprises et les gouvernements ou organisations autochtones; elles servent à encadrer les mesures de protection de l’environnement pendant l’exploitation d’une ressource naturelle.

En voici deux exemples récents :

  • Les exploitants des mines de diamants Diavik et Ekati ont négocié des ententes environnementales avec les gouvernements territorial, fédéral et autochtones, qui ont établi des conseils publics chargés de surveiller les répercussions environnementales des projets.
  • De Beers a négocié un accord unique en son genre avec les gouvernements autochtones pour la mine Gahcho Kué et la création de Ni Hadi Xa, une agence indépendante de surveillance.

Intégration

Les changements proposés à la Loi sur les hydrocarbures et à la Loi sur les opérations pétrolières n’impliquent aucunement de modifier ou de remplacer les exigences prévues par les règles ou règlements en place.

L’initiative a été pensée pour leur donner de la latitude et respecter leur rôle dans le système unique de gestion des terres, des eaux et des ressources naturelles des TNO.

Elle n’implique pas non plus de donner au GTNO le contrôle sur les terres actuellement administrées par le gouvernement fédéral.