Dispositions sur la confidentialité de la Loi sur les hydrocarbures et de la Loi sur les opérations pétrolières

Problème à l’étude

Énoncées en termes généraux, les dispositions sur la confidentialité à l’article 91 de la Loi sur les hydrocarbures et aux articles 22 et 23 de la Loi sur les opérations pétrolières (désignées collectivement les « dispositions sur la confidentialité ») devraient être modifiées pour mieux concilier transparence et protection des renseignements confidentiels.

Actuellement, tous les renseignements fournis pour l’application de la Loi sur les hydrocarbures et de la Loi sur les opérations pétrolières sont protégés en vertu des dispositions sur la confidentialité, sauf quelques exceptions.

Solution envisagée

Certaines modifications aux dispositions sur la confidentialité ont été proposées pour que la Loi sur les hydrocarbures et la Loi sur les opérations pétrolières respectent mieux les normes internationales et les pratiques exemplaires établies dans les lois pertinentes sur le pétrole.

Si elles sont adoptées, ces modifications inverseraient les pratiques actuelles. Ainsi, tous les renseignements exigés par le ministre ou l’organisme de réglementation en vertu de la Loi sur les hydrocarbures et de la Loi sur les opérations pétrolières seront rendus publics conformément aux dispositions sur la confidentialité, sauf si :

• le destinataire de l’information (le ministre ou l’organisme de réglementation) juge qu’elle répond aux critères de confidentialité qui y sont énoncés;
• le paragraphe (9) des dispositions sur la confidentialité applicables prévoit des règles spéciales précisant le moment où certaines informations doivent être rendues publiques.

Pour répondre aux critères de confidentialité applicables aux termes du paragraphe (2) des dispositions sur la confidentialité, l’information en question doit remplir les quatre conditions suivantes :

• Elle doit être de nature financière, commerciale, scientifique ou technique.
• La personne qui la transmet doit la tenir confidentielle.
• La nécessité de garder l’information confidentielle doit l’emporter sur celle de la publier au nom de l’intérêt public.
• Elle ne doit pas avoir déjà été rendue publique.

Si ces quatre conditions sont remplies, l’information ne sera pas divulguée sans le consentement écrit de la personne qui l’a fournie.

Le paragraphe (9) des dispositions sur la confidentialité précise des règles spéciales sur le moment où certaines informations doivent être rendues publiques. La plupart des périodes indiquées ont été reprises de l’ancien paragraphe 91(8) de la Loi sur les hydrocarbures, mais il y a des différences notables.

Désormais, il existe une distinction entre une « étude non exclusive » – c’est-à-dire une étude servant à amasser, dans le but de les vendre au public, des données sur les propriétés physiques des rochers – et les autres types d’analyse géologique ou géophysique. Les résultats des études non exclusives doivent maintenant être rendus publics 15 ans après la réalisation des travaux.

Les périodes d’attente avant la divulgation des renseignements se rapportant à une étude environnementale sont dorénavant plus courtes, ceux-ci devant être rendus publics :

• dès la fin de l’étude, si elle a été financée par le Fonds pour l’étude de l’environnement (le « Fonds »);
• après 90 jours si l’étude porte sur le forage d’un puits;
• après deux ans si l’étude ne porte pas sur le forage d’un puits.

Quant aux renseignements concernant le fluide de fracturation hydraulique, ils doivent être rendus publics 30 jours après la date de fin de la construction du puits. Ces renseignements doivent préciser les composants du fluide, une description de l’utilité de chacun d’eux, le moment et l’endroit où la fracturation hydraulique a eu lieu, la profondeur du puits et la quantité d’eau injectée durant l’opération.

Justification

Ces modifications rendront le processus réglementaire plus transparent et plus ouvert en assurant un meilleur équilibre entre deux nécessités : d’une part, protéger la confidentialité des renseignements exclusifs et, d’autre part, accroître la transparence des activités pour mieux servir les intérêts des résidents des TNO.

L’exigence d’une plus grande transparence augmente la responsabilité du gouvernement comme des sociétés. Elle facilite également l’accès aux renseignements concernant les activités pétrolières et gazières, ce qui permet aux parties prenantes de mieux évaluer le potentiel des ressources naturelles que recèlent les TNO, et au public de connaître les mécanismes de gouvernance de ces ressources.

Composition du Conseil de gestion des études environnementales

Créé en vertu de la Loi sur les hydrocarbures, le Fonds pour l’étude de l’environnement (FEE) vise à soutenir les études environnementales et sociales se rapportant à l’exploration, l’exploitation et la production pétrolières et gazières aux TNO. Il est entièrement financé au moyen des redevances des sociétés pétrolières et gazières possédant des concessions dans les régions continentales des TNO.

Le FEE est dirigé par un Conseil de gestion qui détermine, à la lumière des exigences en information du gouvernement, de l’industrie et du public, les recherches à financer en priorité et les entités responsables de les réaliser.

Problème à l’étude

Les membres du Conseil sont répartis inégalement : deux membres du gouvernement, deux membres de l’industrie et un membre du public. Il apparaît clairement que, dans le contexte actuel, le TNO a besoin d’une représentation accrue du public.

Le document de discussion fait aussi état de préoccupations concernant la sous-représentation des Autochtones au Conseil et dans l’exercice de ses responsabilités et fonctions.

Solution envisagée

La modification du paragraphe 70(5) de la Loi sur les hydrocarbures permettra au ministre de nommer un autre membre du public au Conseil, pour y équilibrer la représentation de l’industrie, du gouvernement et du public.

Deux autres modifications visent à accroître la participation autochtone :

La modification du paragraphe 70(4) de la Loi sur les hydrocarbures permettra au ministre de considérer, pour une nomination au Conseil, les candidats autochtones possédant le savoir traditionnel et l’expertise pertinents.

La modification du paragraphe 70(3) de la Loi sur les hydrocarbures permettra aux gouvernements autochtones, ainsi qu’aux indivisaires de poser la candidature d’un de leurs membres au Conseil.

Justification

La nomination d’un autre membre du public au Conseil assurera une pondération plus importante du public dans les décisions de cette instance, notamment sur les activités de recherche financées par le Fonds.

Ces modifications renforceront aussi la participation des Autochtones aux activités du Conseil, ce qui permettra de mieux y intégrer leur savoir traditionnel et leur expérience. Ainsi, les activités du Conseil s’inscriront dans les efforts des TNO pour prendre en considération, en plus du point de vue scientifique, cette perspective incontournable dans l’élaboration de ses politiques publiques.

Fonds pour l’étude de l’environnement

Problème à l’étude

Le Fonds est défini comme étant un fonds spécial, c’est-à-dire que les décaissements qui lui sont imputés n’exigent aucune approbation budgétaire et que ses activités ne sont pas assujetties aux mêmes obligations de divulgation que les dépenses du GTNO.

Selon la Loi sur les hydrocarbures, le Conseil doit remettre chaque année un rapport sur les activités du Fonds, lequel rapport est volontairement rendu public depuis trois ans, même si la Loi ne l’impose pas. En fait, la Loi n’exige pas que le rapport contienne autre chose que « les renseignements — financiers et autres — que peut demander le ministre ».

De plus, la Loi ne prévoit aucune mesure pour éviter les situations de conflit d’intérêts mettant en cause les membres ou le personnel du Conseil, ou pour soumettre les dépenses du Conseil aux normes établies par les lois encadrant les autres conseils des TNO.

Solution envisagée

Plusieurs changements ont été proposés pour corriger ces problèmes.

La modification du paragraphe 70(7) de la Loi sur les hydrocarbures fera en sorte que les remboursements des dépenses des membres du Conseil s’effectuent conformément aux normes du GTNO.

Le nouveau paragraphe 70(8) de la Loi sur les hydrocarbures indiquera que la Loi sur les conflits d’intérêts s’applique aux membres du Conseil.

La modification du paragraphe 71(3) de la Loi sur les hydrocarbures obligera le Conseil à transmettre au ministre des renseignements détaillés dans son rapport annuel sur le Fonds, dont le montant des cotisations et la description des tous les projets financés. Ce rapport plus explicite sera rendu public conformément à l’article 91 de la Loi.

Justification

Ces changements amélioreront l’intégrité du Fonds en imposant la publication de plus amples renseignements dans le rapport annuel du Conseil, en interdisant explicitement les conflits d’intérêts et en appliquant les normes du GTNO au remboursement des dépenses des membres du Conseil.

Transparence relative aux permis, aux attestations et aux licences

Problème à l’étude

La Loi sur les hydrocarbures et la Loi sur les opérations pétrolières contiennent peu d’exigences pour la publication des principaux renseignements sur l’exploration et la production pétrolières.

Rien ne prévoit la publication des permis, des attestations et des licences, ni de leurs modalités. Bien que le GTNO présente actuellement des rapports sur la délivrance de nouveaux permis et de nouvelles attestations et licences, il n’en publie pas les modalités, une fois celles-ci arrêtées.

De plus, l’article 91 de la Loi sur les hydrocarbures restreint actuellement la capacité du ministre et des organismes de réglementation de rendre publics les renseignements concernant les activités d’exploration et de production pétrolières régies par les permis, attestations et licences.

Solution envisagée

Les modifications permettront de rendre publics les renseignements importants sur l’exploration et la production pétrolières aux TNO.

L’article 18.1 sera ajouté à la Loi sur les hydrocarbures pour obliger le ministre à publier les permis de prospection, les attestions de découverte importante et les licences de production. Concrètement, il s’agira probablement d’une publication en ligne.

La modification du paragraphe 23(1) de la Loi sur les hydrocarbures établira l’exigence que les permis de prospection soient inscrits sur formulaire, à l’instar des attestations de découverte importante (paragraphe 30[3]) et des licences de production (paragraphe 39[3]).

La Loi sur les opérations pétrolières et ses règlements prévoient des exigences de déclaration strictes pour l’exploration et la production pétrolière aux TNO. Le Bureau de l’organisme de réglementation des opérations pétrolières et gazières (BOROPG) résume ces exigences dans le guide Reporting Requirements under the Oil and Gas Operations Act and Associated Regulations.

Les renseignements déclarés dans le respect de ces exigences seront publiés suivant les nouvelles dispositions sur la confidentialité, aux termes desquelles seront ainsi rendus publics tous les renseignements exigés par le ministre ou l’organisme de réglementation en vertu de la Loi sur les hydrocarbures et de la Loi sur les opérations pétrolières, sauf si :

• le destinataire de l’information (le ministre ou l’organisme de réglementation) juge qu’elle répond aux critères de confidentialité qui y sont énoncés;
• le paragraphe (9) des dispositions sur la confidentialité applicables prévoit des règles spéciales précisant le moment où certaines informations doivent être rendues publiques.

Justification

Les mesures favoriseront la transparence des activités d’exploration pétrolières et gazières aux TNO, tout en préservant, pour les sociétés concernées, le degré légitime de confidentialité aux résultats de travaux sismiques et de forage réalisés.

La transparence des contrats et des permis devient de plus en plus courante. De nombreux gouvernements ont l’obligation juridique de publier tous les contrats pétroliers et gaziers.

La publication des permis, des attestations et des licences permet aux gouvernements de surveiller efficacement la conformité des sociétés, et contribue à l’établissement d’un lien de confiance avec les communautés de la région où l’activité se déroule.

Élargissement et modernisation de la publication d’avis

Problème à l’étude

La Loi sur les hydrocarbures oblige le ministre à publier un avis lorsqu’il exerce certains pouvoirs en vertu de la Loi.

Ces avis représentent un outil pratique pour informer l’industrie pétrolière et gazière des TNO d’événements pertinents. Cela dit, deux éléments réduisent leur efficacité.

Premièrement, l’exigence de publication se limite aux événements entourant l’attribution initiale des concessions, ou à certaines modifications apportées aux permis de prospection.

Deuxièmement, la Loi sur les hydrocarbures n’exige la publication que d’un résumé des avis, le texte complet n’étant communiqué que sur demande. Ce n’est pas une pratique très conviviale.

Solution envisagée

Les modifications visent à corriger le premier problème en ajoutant les avis suivants à la liste actuelle de ceux que le ministre doit publier :

• Délivrance d’une attestation de découverte importante
• Modification d’une attestation de découverte importante
• Prolongement d’une attestation de découverte importante
• Délivrance d’une licence de production
• Consolidation de licences de production
• Prolongement d’une licence de production

Les modifications corrigeront le deuxième problème en permettant au ministre de publier le texte complet des avis et non uniquement leur résumé.

Justification

Grâce à ces changements, non seulement le public aura accès à plus de renseignements, mais il pourra le faire de manière plus conviviale.

Rapport annuel sur les activités de l’organisme de réglementation

Problème à l’étude

Chaque année, le Bureau de l’organisme de réglementation des opérations pétrolières et gazières (BOROPG) fait volontairement rapport de ses activités. Contrairement à l’Office national de l’énergie, tenu selon la Loi sur l’Office national de l’énergie de soumettre un rapport, le BOROPG n’a pas l’obligation de le faire selon la Loi sur les hydrocarbures ou la Loi sur les opérations pétrolières. 

Solution envisagée

Les modifications proposées comportent notamment l’obligation, pour l’organisme de réglementation, de soumettre un rapport annuel sur ses activités, et celle pour le ministre de transmettre ce rapport le plus rapidement possible à l’Assemblée législative des Territoires du Nord-Ouest.

Le Conseil exécutif pourra aussi, à sa discrétion, adopter des règlements précisant les exigences de forme et de fond applicables au rapport annuel de l’organisme de réglementation.

Justification

L’exigence de présentation d’un rapport annuel sur les activités de l’organisme de réglementation accroîtra la transparence et la responsabilité envers le public que doivent démontrer ceux auxquels s’applique le cadre législatif ténois sur le pétrole.

Audiences publiques

Problème à l’étude

En vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, l’Office national de l’énergie peut tenir des audiences publiques sur l’exercice de ses pouvoirs, de ses responsabilités et de ses fonctions. Comme il s’agit d’un transfert de responsabilités, la Loi sur les opérations pétrolières ne prévoit rien qui accorde un pouvoir de cette nature à l’organisme de réglementation.

Solution envisagée

La Loi sur les opérations pétrolières sera modifiée pour permettre à l’organisme de réglementation de tenir des audiences publiques sur l’exercice de pouvoirs, de responsabilités et de fonctions qui lui sont conférés par la Loi.

La modification accordera également à l’organisme de réglementation les mêmes pouvoirs qu’un tribunal lorsqu’il mène une enquête, convoque une audience, entend un appel ou rend une ordonnance, notamment :

• Convoquer des témoins à une audience.
• Ordonner la divulgation et l’examen de documents.
• Entrer sur une propriété pour l’inspecter.
• Faire appliquer ses ordonnances.

Justification

Ce changement accroîtra la transparence et la responsabilité envers le public que doivent démontrer ceux auxquels s’applique la Loi sur les opérations pétrolières.

De plus, il favorisera l’harmonisation de la Loi sur les opérations pétrolières avec les lois canadiennes semblables, comme la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, la Loi de mise en œuvre de l’Accord atlantique Canada — Terre-Neuve-et-Labrador et la Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada — Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers.